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8年上半年,我市土地承包权属纠纷数量分别是525件、1128件、273件,分别占到了2.73%、4.81%、7.73%。土地承包和权属纠纷因涉及当事人的切身利益,并伴随有政策性问题和历史遗留问题,常常比较复杂,调处难度大;二是重点工程实施引发的矛盾。近年来,对农村的建设不断加大了投入,农村基础设施日趋完善,在建设过程中,势必会涉及到土地征用、房屋拆迁、赔偿等问题。当某些人的利益得不到满足时,就千方百计阻挠工程施工,以各种借口、手段来寻求个人利益最大化。尤其是我市近年来,加快了农村基础设施建设,在重点工程建设中因赔偿费用等问题引发的矛盾明显增多。以赔偿和土地征用纠纷为例,2006年1629件,赔偿纠纷占当年纠纷总数的8.47%;2007年达到2227件,为9.49%;今年上半年694件,占19.64%。根据三年来对社会不安定因素情况的统计,土地征用纠纷2006年共174起,涉及5009人,平均每件达到28.8人;2007年共210起,涉及11637人,平均每件达到55.4人;今年上半年61起,涉及4459人,平均每件达到73.1人。
三是村级村务、财务及干部作风问题。随着社会的发展和进步,农民的法制意识逐步增强,关心集体经济,要求参与村务、财务管理的人越来越多。然而少数村干部在村务管理中,虽然做到了村务、财务公开,但对于涉及村民利益的重大事项,如财务收支状况等,公开地不彻底、收支帐目不细致,容易造成村民误解,引发村民信访,也有少数村里搞“糊涂帐”,也是引发村民上访的直接源头。另外,干部作风也是引发矛盾的一个因素,在农村确有少数干部为政不廉、以权谋私。在处理问题上,认人唯亲,拉帮结派,亲亲疏疏,对农民的反映往往得不到及时处理。工作能力和工作水平远远跟不上现代形势的发展,往往在工作中搞瞎指挥、行政命令,结果给农民造成很大的经济损失,致使群众产生逆反心理。从我市的情况看,村务管理纠纷2007年有221件,占纠纷总数的0.94%;今年上半年89件,占2.52%,比例明显上升。根据我市对三年来社会不安定因素情况的统计,干群关系纠纷2006年29件,涉及1237人;2007年27件,涉及2176人;今年上半年8件,涉及1007人。
(五)城市化建设问题引发的矛盾纠纷。随着城市化过程的推进,农村土地特别是农业用地被大量征用为建设用地后,由于土地征用补偿、征地后失地农民安置等相关政策不配套、不连贯、不落实等原因,影响了村民的切身利益。同时,农民对土地价值的认识也不断到位,某些群众追求经济利益的思想显著增强,一旦认为他们的利益受到了侵犯,极易采取比较极端的方式解决问题。房屋宅基地、征地拆迁两类纠纷,2006年分别为1267件和372件,分别占6.59%和1.93%;2007年分别为1566件和572件,分别占6.67%和2.44%;今年上半年分别为333件和142件
香港王中王,分别占9.43%和4.02%。
(六)环境污染问题引发的矛盾纠纷。近年来,经济社会全面发展,人民生活水平不断提高,群众对生活质量要求越来越高,对环境的改善越来越强烈。但目前一些企业的废水、废气、废料由于思想意识以及资金、技术等问题,存在不同程度的随意排放现象,加上有关部门监管不力,协调沟通方面不足,易引发群众的不满。另外城市建筑噪声,生活垃圾等问题都与群众日益增强的环境意识,对居住环境的要求发生冲突,一旦群众与企业主之间出现摩擦或纠纷时,一些群众误认为聚众闹事可以对政府造成压力,能较快解决问题,使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成突发性事件。根据我市对三年来社会不安定因素情况的统计,2006年环境污染纠纷71起,涉及5155人,平均每件达到72.6人;2007年59起,涉及5473人,平均每件达到92.8人;今年上半年35起,涉及1945人,平均每件达到55.6人。三年来的施工扰民纠纷分别为126件、240件、96件,分别占纠纷总数的0.66%、1.02%、0.98%。
三、解决基层矛盾纠纷的对策
有社会就有纠纷,纠纷不可避免,对于一个社会而言,重要的不是如何消灭或压制纠纷,而是如何建立一套有效的矛盾纠纷解决机制,从而去其弊而存其利,降低纠纷给社会带来的风险与危害,把解决纠纷的成本减少到最低程度,使纠纷解决的效果达到最佳程度[④]。我国目前已初步形成了人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等多种矛盾纠纷解决形式,但在当前矛盾纠纷呈现多元化、群体化、复杂化、疑难化等特点的情况下,靠单一的矛盾纠纷解决途径已经无法满足基层社会纠纷解决的需要,必须建立和完善立足于基层的,以人民调解为基础和纽带,以行政调解、司法调解等其它调解形式为依托和支撑,并以多种调解形式特定的功能相互协调、良性互动、功能互补、程序衔接的多元化矛盾纠纷解决机制。
建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制应把握以下几个关键环节:
(一)深入研究和完善人民调解制度。
中国是一个有着几千年历史的文明国家,儒家文明比较发达,儒家文化崇尚以和为贵、以和为美、以和为善。对我国老百姓而言,发生纠纷后,往往希望纠纷能迅速解决而又不伤和气,而将纠纷诉诸法院,通常被认为是关系极端破裂的标志。人民调解除了在外国人的眼里是“东方一枝花”外,其工作优势在于组织健全,扎根基层,了解实情,反应灵敏;牢固的群众基础在于人民群众需要调解工作,人民群众信赖调解工作;不可替代的作用在于和人民群众贴得近、情况熟,有利于增强人民内部的团结,有利于促进精神文明建设,有利于密切党群、干群关系。实践证明,人民调解符合我国国情,应当继续加强和完善。
1、创新机制,健全基层人民调解组织。在不断巩固和加强乡镇(街道)和村(社区)人民调解委员会建设的同时,积极稳妥地发展民营企业、区域性和行业性的人民调解组织。按照“综治进民企”和“创建劳动关系和谐企业”的总体工作部署和要求,积极推进企业人民调解组织建设,努力在百人以上企业建立人民调解委员会,百人以下企业设立调解小组和调解员。根据实际积极在消费者协会、大型集贸市场、外来人口聚居区、接边地区等建立人民调解委员会或联合调解组织。积极引导有关新兴社会组织开展人民调解工作,推动人民调解组织向保险、金融、建筑及城市拆迁、土地流转、工商交易等矛盾纠纷多发的行业和领域延伸。与此同时,各级政府还应加大对人民调解组织的扶持力度,不仅要加强对人民调解员的培训,全面提高其自身素质;还应将调解经费纳入政府财政预算,拨出专项资金以保证人民调解工作的顺利开展。
2、加强培训,
澳门盘努力提高人民调解员的综合素质。人民调解员的素质高低在一定程度上决定着当事人对调解效力的认同感以及对调解结果公平与否的基本判断。因此,加强对人民调解员的专业培训,提高人民调解员的素质就成了当务之急。首先,在人民调解员的任职资格方面,应当将自身素质好、懂法律、办事公道且符合相关条件的基层干部和新录用的优秀大学生充实到人民调解员队伍当中,建立一支高素质的调解员队伍;其次,上级行政机关及司法行政部门应当加强对人民调解员在政治、法律、经济制度、文化和调解文书制作等方面的专业培训,以提高其综合素质,有利于人民调解工作的顺利开展;最后,可以在专任调解员之外建立一支兼职调解员队伍,聘请在当地具有较高社会威望、为人正直、具备一定法律素养的离退休老干部、法律工作者等为兼职调解员,充分利用社会资源,建立专兼职相结合的人民调解员队伍,全面提高人民调解员的综合素质。
3、发挥职能,建立健全矛盾纠纷调控预防机制。一要建立健全对人民内部矛盾经常化、规范化、制度化调处机制。针对新形势下,因征地、土地、山林和婚姻家庭等易发生的纠纷且容易激化的特点,经常入村、入户,认真排查摸底,发现有苗头和倾向性问题,有针对性地制定工作预案,并探索新形势下调解的方法和手段。二要充分发挥基层人民调解组织的作用。基层人民调解组织是预防和化解矛盾纠纷的主要力量和第一道防线,特别是村级调委会要立足广大农村,最大限度地做好各类简单的矛盾纠纷化解工作,坚决防止矛盾激化和引发治安刑事案件,做好疏导化解工作,坚决杜绝群体上访和越级上访事件的发生,努力维护基层社会稳定。
4、加强立法,进一步明确人民调解制度的性质。目前我国的宪法、民事诉讼法等法律法规对人民调解虽有明确规定,但较为笼统、原则,缺少对调解范围、调解程序、调解协议效力、经费保障等内容的明确规定,在实际工作中可操作性较差。因此,应加快人民调解的立法步伐,进一步明确人民调解的性质、地位、任务、方针,明确人民调解委员会的组织机构,明确人民调解工作的基本程序和工作规范以及调解员工作补贴等政策扶持措施,使人民调解发挥出更大的作用。同时,立法应对人民调解受案范围保持开放式结构,人民调解积极参与到各类社会矛盾(包括轻微刑事案件)的化解中。
5、强化效力,明确人民调解协议的法律意义。根据《民事诉讼法》的相关规定,经过人民调解之后,当事人还可以再寻求仲裁、诉讼等其他形式的救济,这就使人民调解制度在现行法律体系中缺乏“正式的”法律效力,并受到广泛质疑。虽然最高人民法院于2002年出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,在一定程度上强化了人民调解协议的法律效力,对于提升人民调解工作的公信力具有积极意义,但并没有从根本上消除当事人对调解协议效力的顾虑。
基于此,笔者认为,应当通过一定的立法形式强化司法审查在判断调解协议中的作用。可以尝试在基层人民法院及其派出法庭内设置专门的人民调解协议的审查机构,对经人民调解达成的协议在确认其纠纷解决的合意性和内容的合法性的基础上,可以赋予其法律效力。在对方不履行协议所确定的内容时,当事人可以据此直接向人民法院申请强制执行,而不必再经人民法院审查。事实上
007真人,这一方式只是将法院对人民调解协议的审查提前,做到“防患于未然”,但却在实质上增强了人民调解协议的效力,提高了解决矛盾的效果,从而有效地保护了当事人的合法权益。
(二)强化行政解决纠纷的功能。